将理论运用于实践之中。

白玉琢等57人与抚顺市新抚区人民政府房屋征收决定纠纷案

[判决书摘录]

辽宁省抚顺市顺城区人民法院

行政判决书

(2013)顺行初字第0053号

原告(诉讼代表人)白玉琢,男,汉族,1963年7月21日出生,住甘泉路6号楼东1号,居民身份号码×××××××

原告(诉讼代表人)李帮伦,男,汉族,1955年12 月27日出生,住粮栈路8#2-401,公民身份号码×××××××

原告(诉讼代表人)乔桂兰,(房主吴玉权之妻),住抚顺市新抚区粮栈路8/109#1-303,居民身份号码×××××××

原告(诉讼代表人)李宏,男,汉族,1967年3月18日出生,住粮栈路14#2-702,公民身份号码×××××××

原告(诉讼代表人)郭莉,女,汉族,1966年3 月23日出生,住抚顺市新抚区浑河南路中段76#1-302,公民身份号码×××××××

……

原告……(共58位)

委托代理人李金平,北京市才良律师事务所律师

委托代理人刘建民,北京市才良律师事务所律师

被告抚顺市新抚区人民政府,住所地抚顺市新抚区迎宾路南段3号

法定代表人刘英伟,该区区长。

委托代理人代力,区政府工作人员

委托代理人董清华,区政府法律顾问

原告白玉琢等人不服被告抚顺市新抚区人民政府征收补偿决定一案,于2013年2月向抚顺市中级人民法院提起行政诉讼,2013年4月,抚顺市中级人民法院裁定将本案移交本院审理。本院受理后,依法组成合议庭,公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人委托代理人李金平、刘建民,被告抚顺市新抚区人民政府委托代理人代力、董清华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告于2012年10月9日作出了新抚区征字(2012)第(1)号《房屋征收决定》,明确了征收范围、房屋征收人、房屋征收实施单位、房屋征收办法等内容。

原告诉称,……

被告辩称,……

原告对被告提供的证据认为:……

被告对原告提供的证据认为:……

  ……

    依据上述有效证据,认定以下事实:原告各自拥有位于抚顺市新抚区东至粮栈二街、西至天水街、南至裕民路、北至浑河南路范围内的房屋,被告于2012年10月9日发出房屋征收公告。原告不服被告于2012年10月9日作出的区政征字(2012)第(1)号《房屋征收决定》,于2012年10月19日向抚顺市政府申请复议,复议结果维持被告的决定,现原告向法院提起行政诉讼。

    本院认为,被告新抚区人民政府作出的对位于新抚区东至栈二街、西至天水街、南至裕民路、北至浑河南路范围内的《房屋行政决定》是被告作出的具体行政行为,其行为合法性是本案审查的客体。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定,“市、县级人民政府有关部门应该依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”被告的主要职责有:由房屋征收部门拟定和公布征收补偿方案,并报市县级人民政府,被告组织有关部门论证和公布补偿方案,征求公众意见;对征收方案的征求意见和修改情况进行公布,以及因旧城区改建需要征收房屋,多数人不同意的情况下举行听证会等。本案被告属于县一级人民政府,具有房屋征收的法定职权。但被告在征收过程中,风险评估报告缺乏客观性,听证会不符合法律、法规规定要求,对征收补偿方案未能进行充分论证。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定,政府在作出房屋征收决定前,征收补偿应当足额到位、专户存储、专款专用,但本案被告作出房屋征收决定前,征收补偿费存在缺口,没有足额到位。综上所述,被告进行房屋征收过程中程序违法,但考虑到被征收范围内的房屋已经被拆除,多数住房已经与被告达成安置补偿协议,撤销被告作出的房屋征收决定,将会给公共利益造成重大损失,故对被告作出的《房屋征收决定》应违法。综上,依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定,判决如下:

    一、确认被告抚顺市新抚区人民政府于2012年10月9日作出的区政征字(2012)第(1)号《房屋征收决定》违法。

    二、驳回原告其他诉讼请求。

    案件受理费50元,由被告负担。

    如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于抚顺市中级人民法院。

 

审  判  长   曹训方

人民陪审员   毕彦霞

人民陪审员   滕阳静

二O一三年十月二十八日

 

书  记  员    赵  姣

 

辽宁省抚顺市中级人民法院

行政判决书

(2013)抚中行终字第00082号

上诉人(原审被告)抚顺市新抚区人民政府,住所地抚顺市新抚区迎宾路南段3号

法定代表人刘英伟,区长。

委托代理人代力,区政府工作人员

委托代理人董清华,区政府法律顾问

上诉人(原审原告)白玉琢,男,汉族,1963年7月21日出生,住抚顺市……,系五位诉讼代表人之一

上诉人(原审原告)李帮伦,男,汉族,1955年12 月27日出生,住住抚顺市……,系五位诉讼代表人之一

……

上诉人(原审原告)……

委托代理人李金平,北京市才良律师事务所律师

委托代理人刘建民,北京市才良律师事务所律师

上诉人抚顺市新抚区人民政府(以下简称新抚区人民政府)、白玉琢等57人因房屋征收决定一案,……

上诉人白玉琢等57人上诉称……

……

    本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院相同。

    本院认为,结合各方上诉人的上诉请求、庭审辩论意见及本案的事实,本案当事人争议的焦点问题在于:上诉人新抚区政府作为征收房屋的主体是否合法;征收行为是否符合公共利益;征收程序是否合法。

    一、关于上诉人新抚区政府是否具有作出征收房屋决定的职权问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”上诉人新抚区政府相当于县一级人民政府,因此,具有作出房屋征收决定的法宝职权。《土地管理法》第五十八条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;……”《条例》第十三条第三款规定“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。”本案中的国有土地使用权是由抚顺市人民政府的土地行政主管部门抚顺市国土资源局报经原批准用地的抚顺市人民政府批准,收回国有土地使用权,并通过网上挂牌的方式进行了出让。上诉人白玉琢等57人提出的“行使房屋征收权的政府应当是有权收回土地使用权的政府”的主张,无法律依据。

    二、关于征收行为是否符合公共利益问题。如何界定公共利益,没有法律、法规依据。在我国经济社会发展的现阶段,工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势,条例最广大人民群众的根本利益,是公共利益的实体标准。在社会主义市场经济条件下,建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势,不能以是否采用市场化的动作模式作为界定公共利益的标准。根据《条例》第八条、第九条的规定,公共利益的判定主体有两种情况:第一,市、县级人民政府判定。市、县级人民政府作为房屋征收主体,对公共利益具有判断权,但房屋征收项目要符合国民经济和社会发展规定、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。第二,地方人大判定,《条例》第九条规定,保障性安居工程建设、旧城区改建、应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。由于该年度计划最终要以过地方人大的批准,即地方人大对保障性安居工程建设和旧城区改建的项目具有决定权,地方政府只是执行地方人大的决定。在此情况下,地方人大就成为公共利益的判定主体。法律、法规并没有规定旧城区改建项目的启动需要由房屋被征收人集体决定。《条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:……(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、设施落后等地段进行旧城区改建的需要;……”第九条第一款规定:“依照本等比例第八条,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规定、土地利用总体规定、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”经对上诉人新抚区政府提供的证据进行审查,并经庭审质证,本院认定,上诉人新抚区政府的征收行为,符合《条例》第八条第(五)项和第九条第一款的规定。

    三、关于征收程序是否合法问题。

    《条例》第十条第二款规定“市、县给人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。”第十一条第一款规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意思修改的情况及时公布。”以庭审查明,上诉人新区政府提供的证据不能证明其将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时向上诉人白玉琢等57人所在区域的公众公布。因此,违反《条例》第十一条第一款的规定。《条例》第十二条第二款规定“作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”经庭审查明,抚顺市新抚区财政局出具的“存款证明”和抚顺县农村信用合作联社东四路信用社出具的“账户资金往来证明”,均不能证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。因此,违反上述规定。

    根据《条例》第八、九、十、十二条等条文的规定,征收决定必须具备五个要件:一是必须符合公共利益需要;二是必须符合各项规划;三是必须对征收补偿方案公开征求意见或组织听证;四是性质进行神龛稳定风险评估;五是必须保证补偿资金足额到位专户存储、专款专用。只有当征收项目同时满足上述五个要件时才能进入审查决定程序,缺少其中任何一项,均不行作出房屋征收决定。因此原审法院确认上诉人新抚区政府征收白玉琢等57人的房屋已经被强制拆除,上诉人新抚区政府应当采取补救措施,积极依法、公平、公正、合理地给予白玉琢等57人补偿,尽快达成安置补偿协议。如果上诉人新抚区政府与上诉人白玉琢等57人无法达成安置协议,每一被征收人均可对上诉人新抚区政府的征收行为给其造成的实际损害,另行主张权利。

    综上,原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:

    驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费五十元,由上诉人新抚区人民政府、白玉琢等57人分别各自承担。

本判决为终审判决。

 

审  判  长     汤晓焱

审  判  员     陈征南

审  判  员     徐铁军

 

二O一四年一月二十二日

 

书  记  员     车承娇

[律师点评]

一、商业地产项目正成城市房屋征收拆迁的一个主要驱动力。

这又是一起典型的因商业地产开发导致的房屋征收。商业地产,顾名思义,作为商业用途的地产。以区别于以居住功能为主的住宅房地产,以工业生产功能为主的工业地产等。 商业地产广义上通常指用于各种零售、批发、餐饮、娱乐、健身、休闲等经营用途的房地产形式,从经营模式、功能和用途上区别于普通住宅、公寓、别墅等房地产形式。以办公为主要用途的地产,属商业地产范畴,也可以单列。国外用的比较多的词汇是零售地产的概念。泛指用于零售业的地产形式,是狭义的商业地产。

我们认为,本案的征收决定除新抚区人民政府没有对征收范围内的房屋决定征收的职权、决定征收的程序违法、征收行为不属于“确需征收”的范畴等违法情况外,关键是房屋征收决定不是基于公共利益需要。此地块房屋征收后将建成所谓购物、餐饮、娱乐、商住、文化等功能为一体的“一站式”城市综合体。白玉琢等人的房屋建成于九十年代、甚至2000年之后的房屋质量、基础设施和环境等情况各方面状况均良好,根本不属于危房集中、基础设施落后的房屋。对此类房屋实施所谓的旧城改造,并不是属于公共利益的需要。新抚区政府甚至在一审中新抚区政府都没有将公共利益作为房屋征收决定的依据,二审中再补称而已。

二、公共利益的界定没有得到正确落实。

按照《物权法》等规定,非因公共利益不得决定征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对公共利益作了较为详细的界定,即(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。实践中其中的第(一)、(二)、(三)、(四)、(六)项都比较容易界定,而第(五)项较多的成为地方政府决定征收的理由。从我们代理的众多案件看,目前的拆迁对象多数是90年代,甚至2000年之后的楼房,这些房屋(包括本案)多数质量、基础设施状况良好,并不属于第(五)项的情形,但各地政府却无视第(五)项的内涵,滥用征收权,以旧城改造、棚户区改造、三旧改造等各类名义实施征收为商业地产供地。

三、在社会利益平衡方面法院应当发挥正确的作用。

本案虽判决政府的征收决定违法,但是法院没有完全正确诠释法律,并撤销征收决定,或在判决违法的同时明确政府应当采取补救措施的具体内容,因此没有从根本上保护被征收人的合法权益。这既有法律不完善的原因,更多是体制的结果。法院以多数人已签协议、房屋被拆等事实,不予撤销征收决定,并不符合法律的规定,是在纵容违法行为。判决违法虽对政府有一定的压力,但彻底制止一个违法的征收行为才是真正维护法律的尊严,保护法律的正确实施才是最大的公共利益。

尤其可恨的是,被征收人的房屋,在诉讼中,在未履行任何强制法律手续的情况下,被非法拆除,土地被挂牌出让,这是对公民财产权的公然践踏!但却无人被追究。

此类现象如不得到法律的节制,我们担心李克强总理推行的棚户区改造、城镇化,在土地财政、个人利益的驱动下将会畸形发展。

四、维权应当理性。

本案判决虽未完全如意,但毕竟判决违法,诉讼中及至今对政府还是有压力的,且事实上通过公开审判和判决还是产生了十分积极的影响。对于补偿,当事人在此过程中应当理性对待,要求应当适度。另外,当事人应当团结,尤其是需要一个无私的代表人团队,对维权的成功有关键作用。


2018年6月30日 14:08
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