将理论运用于实践之中。

王才亮:《土地管理法》修改的往事今生

本文作者:王才亮、主任、创始合伙人。

导语:

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《土地管理法》的决定。由于此次《土地管理法》的修改重点集中在土地征收、农村宅基地管理制度改革和集体经营性土地入市等社会关心的热点问题上,一时间这次《土地管理法(修正案)》就成为了网红。三天后即29日,我就讲了第一堂课:《土地管理法》与《城市房地产管理法》的修改与法律实务。这几天,陆续有朋友向我咨询《土地管理法》相关的事情,周末忙里偷闲来聊聊这个土地管理法修改的故事。 

土地管理法作为名词分广义与狭义两种,不可混淆。广义的土地管理法是指对国家运用法律和行政的手段对土地财产制度和土地资源的合理利用所进行管理活动予以规范的各种法律规范的总称。它不仅仅是指《土地管理法》这部专门法律,还应包括了宪法和物权法、城市房地产管理法、城乡规划法等法律以及有关行政法规、规章等中间的有关土地管理的规范 。

 

狭义的即《土地管理法》是现行的,由全国人大常委会制定的这个专门法律,是土地法律制度中最重要的部分。《土地管理法》的制订与修改均并非始于今天,其立法版本及修改每次都各有重点,温故知新是会有诸多感悟的。

 

我们依次往后看,《土地管理法》在2004年8月28日的修改主要是纠正了征收与征用两个制度混淆的错误并明确了国家为了公共利益的需要依法可以征收农民的集体土地。

 

《土地管理法》1998年8月29日的修订主要是确立了国家对土地流通市场的垄断,这是2019年8月26日所修改的主要内容之一,21年之是是非非如何评价,历史就是会给世人开个玩笑的。

 

《土地管理法》1988年12月29日的修改有点仓促,因为《中华人民共和国土地管理法》才于1987年1月1日生效实施,不到两年就急匆匆的修改,确实是出于对土地有偿使用和土地公有制稳定需要,至此,中国特色的土地制度算是确立了。

 

当然,《土地管理法》的产生与绝大多数法律问世的轨迹相同,也是经历了从政策到法规的立法的过程。其中的土地征收制度源于《国家建设征用土地条例》(1982年5月14日生效),而宅基地管理制度源于国务院1982年2月13日生效的《村镇建房用地管理条例》。这两个条例与1982《宪法》中的土地公有原则初步构成了之后的《土地管理法》以及中国特色的土地制度的基础与框架。

 

土地,作为人类生存的必要条件是人类社会有国家以来的法律制度不可能缺少的内容,中外皆如此。

 

先看国外,公元前20世纪的《苏美尔法典》、《中亚述法典》就有了田园继承权等土地关系的法律规定。公元前18世纪的《汉穆拉比法典》中也有许多关于土地占有、租佃的规定,如第45条规定:“自由民以其田租与农人佃耕,并将收取其田的佃金”。公元前451年-前450年古罗马的《十二铜表法》第七表是专门的“土地权力法”。公元前3世纪,印度《摩奴法典》之八也是专门的土地关系法。

 

再看中国,土地立法也是多多。《周礼》记载,西周奴隶制国家的法律规定,周天子拥有土地的最高所有权,只有天子才有权将土地分给诸侯,诸侯再分给大小贵族占有和使用,不准买卖和自相授受。进入封建时代更是成为封建社会法律制度的重要内容。如春秋战国时期的鲁国的“初税亩”、齐国的“相地定籍”、秦律的“废井田,开阡陌”等,都是确认以经营“私田”开始的封建地主土地所有制。又如秦始皇下令“使黔首自实田”。《秦律十八种》中的《田律》,详细规定了国家对农田、水利、山林、苑囿的管理制度。《汉律》规定:官田(皇室占有的土地)禁止买卖,民田(地主占有的土地)允许买卖和继承。公元280年西晋公布有《占田法》。从北魏太和9年(公元485年)到唐初(公元7世纪),各封建王朝都颁布有均田令,规定地主可依奴婢和耕牛数量受田。以后的《元律》、《大明律》、《大清律》对土地制度都有详细的法律规定。

 

进入近代,否定封建土地所有制是区别革命与反革命的分水岭。孙中山曾提出“耕者有其田”的口号。1926年国民党政府通过的政纲,提出了“二五减租”(即减轻佃农田租25%)。在中国共产党领导的革命根据地和解放区,人民政权为了废除封建地主土地所有制,曾先后制定一系列的土地法。如1928年12月制定的《井冈山土地法》、1929年4月制定的《兴国土地法》和1931年颁布的《中华苏维埃共和国土地法》。1947年9-10月中共中央召开了全国土地会议 ,制定了《中国土地法大纲》,宣布“废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度”。1949年9月,《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定:中华人民共和国必须“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。

 

1949年中华人民共和国成立以后,根据土地改革实践和立法经验,中央人民政府于1950年6月30日公布了《中华人民共和国土地改革法》。1950年11月,政务院公布了《城市郊区土地改革条列》和《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》,对大城市郊区和华侨的土地改革问题作了具体规定。1956年3月,全国人民代表大会常务委员会第33次会议通过的《农业生产合作社示范章程》第3章(第17条至24条),对土地使用制度作了专门的规定。

 

中国的土地公有的步伐是从1956年社会主义改造开始的。其中农村耕地的公有始于1956年6月召开的第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第3章规定了入社的农民必须将私有的土地转为合作社集体所有。但该章程还是规定了“抽出一定数量的土地分给社员种植蔬菜”。在农村实行人民公社化后,1975年和1978年的中华人民共和国宪法都规定了农村土地为基本核算单位的生产队集体所有。这里土地主要是指耕地,对于农民的宅基地未作公有的规定。

 

城市中的土地在人民解放军进城后即没收反动官僚资本的财产包括土地为国家所有。1956年的公私合营运动中原私人所有的企业资产包括土地经过社会主义改造而成为公有制。私人住宅包括土地中一部分也进行了社会主义改造成为公有,还有一部分以经租为方式实际上成为公有。但城市居民中用于自住的部分房屋及土地还是保留了私有。

 

中国的土地完全公有始于1982年12月公布的《中华人民共和国宪法》,其中规定:“农村和城市郊区的土地,除有法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地,也属于集体所有。”需要重视的是这次从私有到公有,没有给原土地所有人分文补偿。

 

在土地公有后,原来的土地所有权人如果是没有被驱逐的,一般都自动取得了该土地使用权,且除了交少量的土地税外基本上是无偿的。政府及企事业单位建设需要土地,一般也是由政府划拨。

 

有偿使用土地脱胎于香港的土地批租制度,系上世纪八十年代由霍英东先生向邓小平等领导推介引进,遂发展成为了土地财政 ,国家逐步完全垄断了土地供应,所有建设单位需要土地,都必须使用国有土地,而政府负责征收集体土地,再招拍挂供给建设单位,从中谋取的利益也就是土地出让收入,在2018年创下了历史高峰。2018年全年土地使用权出让收入比2017年全年多出13037亿元,高达65096亿元,与2017年同比增长25%,远超国民经济增速。

 

中国土地制度的风风雨雨,是非曲直,一直是围绕着土地所有权的公有还是私有,分散还是集中,使用权是自由流动还是限制流动等等进行,各个利益主体进行利益上的博弈形成了中国历史发展的主动脉。回顾古往今来,对各种土地制度皆是肯定的有,否定的也有,争论一直存在,历史终会作出评价。

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后记:昨天忙里偷闲去了泉州的洛阳桥,看着千年古桥下奔腾的洛江水,感到一个人的一生,真的是匆匆过客。中秋临近,咱们说点节庆的话,所以有的话咱们就不多说了。但愿人长久,千里共婵娟,祝读者们安居乐业,家庭幸福!

2019年9月2日 12:21
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